분트 2001년 도쿄의 신오쿠보역에서 한국인 유학생 이수현씨는 북적이는 승강장에 서 있었다. 술에 취한 일본인이 선로에 굴러떨어졌다. 이씨가 뛰어내렸다. 취객을 끌어올리려는 순간, 전동차가 이들을 덮쳤다. 생면부지의 외국인을 구하고자 목숨을 던진 이씨의 행동은 일본 열도에 큰 충격을 주었다. 유족에게 조의금과 위로 편지가 쇄도했다. 신오쿠보역에 추도문이 새겨졌다. 일본 초등학교 도덕 교과서에 이야기가 실렸다. 긴 세월이 흐른 올해에도 이시바 시게루 일본 총리가 부산에 있는 의인 이수현의 묘소를 찾아 헌화했다.
세상에는 영웅이 있다. 흔하고 일상적인 도움이 아니라, 드물고 극단적인 희생으로 우리를 감동하게 한다. 크게 다칠 위험이나 막대한 시간과 경비를 감수하면서 남들에게 ‘예외적으로 큰’ 이득을 안기는 영웅에는 이순신 장군 같은 전쟁 영웅, 김연아 선수 같은 스포츠 영웅, 슈퍼맨 같은 가상의 영웅, 코로나19 시기의 간호사 같은 사회적 영웅 등이 있다. 영웅은 왜 존재하는가? 왜 그들은 극도로 이타적인 행동을 하는가?
인간 행동을 진화적 시각에서 연구하는 필자는 이처럼 영웅적인 행동을 어떻게 설명할 수 있냐는 질문을 종종 받는다. 부모가 자녀의 끼니를 챙겨주거나 직장 동료끼리 상부상조하는 등의 일상적인 도움은 오늘날 자연 선택에 의한 진화 이론으로 잘 설명된다. 그러나 낯선 타인의 번식 성공도를 크게 높이기 위해 자신을 내던지는 행동을 일으키는 유전자는 아무리 생각해도 선택될 여지가 별로 없어 보인다. 다행히 최근 나오는 연구들은 영웅적 행동이 진화한 까닭을 설득력 있게 설명한다. 한번 살펴보자.
영웅적 행동을 이해하는 열쇠는 영웅에게 환호하고, 갈채를 보내고, 업적을 기리는 다수의 대중이다. 영웅을 찬양할 만반의 준비가 된 대중이 있다고 일단 가정하면, 누군가는 크나큰 비용을 감수하면서 극단적인 이타적 행동에 나서리라 짐작할 수 있다. 대중의 인기와 환호는 당사자의 사회적 지위를 하늘로 치솟게 한다. 인류의 진화 역사를 통해, 지위가 높은 조상은 많은 자원과 영향력을 확보해 자식을 다수 남길 수 있었다.
잠깐, 오해가 없길 바란다. 순국선열이나 코로나19 병동의 간호사들이 고작 대중으로부터 존경받고 싶어서 숭고한 희생을 했다는 말이냐며 벌컥 화를 내시면 곤란하다. 사우나에 가면 땀이 나지만, 그 누구도 “더우니까 땀을 내서 체온을 유지해야지!”라고 의도하지는 않는다. 그럼에도, 우리의 몸과 마음은 마치 더워도 체온을 유지해 번식에 성공하려 애쓰는 것처럼 ‘설계되어’ 있다. 마찬가지로, 영웅적 행위를 만드는 심리 기제는 마치 자신의 용기와 선의를 대중에게 과시해 지위를 높이려 애쓰는 것처럼 ‘설계되어’ 있다는 뜻이다. 정말로 영웅이 대중의 반응을 항상 신경 쓴다는 말은 아니다.
영웅적 행동과 대중의 찬양이 맞물려 진화했다고 하면, 더 어려운 문제가 남는다. 왜 사람들은 애초에 영웅에게 명성, 지위, 그리고 영예를 흔쾌히 부여하는가? 영웅을 기리는 행사를 하고, SNS에서 ‘좋아요’를 누르고, 일상 대화에서 영웅을 침이 마르도록 칭찬하려면 적지 않은 비용이 든다.
인지과학자 장루이 데살(Jean-Louis Dessalles)의 가설에 따르면, 대중이 영웅을 공개적으로 찬양하는 까닭은 영웅이 보여준 가치에 자신도 뜨겁게 헌신하고 있음을 주변 사람들에게 과시하고 드러내기 위함이다.
인간은 가치를 공유하는 이와 쉽게 어울리고 뭉친다. 그런데 누군가 지닌 가치는 그가 그 가치에 맞는 행동을 할 때 드러난다. 예를 들어, 기후 위기를 염려하는 이는 자가용 대신 대중교통을 탄다. 문제는 그가 대중교통을 탔을 때만 환경을 아끼는 마음이 남들에게 보인다는 것이다. 영웅에 대한 공개적 찬양은 바로 이 점에서 효과적이다. 지인들에게 환경 영웅 제인 구달이 최근에 작고한 소식을 들었냐고 이야기를 꺼낸 다음, 구달을 열렬히 칭찬함으로써 나의 환경 사랑을 알릴 수 있다. 데살은 대중의 찬양은 영웅을 향한 신호가 아니라 자신이 영웅과 공유하는 가치(애국, 친환경, 국위 선양 등)를 남들에게 알려 친구를 늘리기 위한 신호라는 가설을 수식 모델과 시뮬레이션으로 뒷받침했다.
요컨대, 손뼉 칠 준비가 된 대중 앞에서 어떤 이는 지극히 이타적인 행동을 해 대중의 찬탄을 받는다. 선행을 베풀고서 “전 제 할 일을 했을 뿐이에요”라며 손사래를 치는 사람조차 때로는 언론과 누리꾼의 등쌀에 떠밀려 원치 않는 영웅에 등극하는 경우가 종종 일어나는 까닭도 이제 아셨을 것이다.
최근 6개월의 주식시장 모습은 정책 및 제도 개선을 통해 코리아 디스카운트를 벗어나고 있다는 점에서 인상적이다. 경제 펀더멘털과 기업 수익성 강화라는 과제가 남아 있다.
‘기업하기’ 좋은 나라 1위, 2위는 어디일까. 결과로 본다면 미국과 중국일 것이다. 새로운 시도를 하고 기술과 혁신을 무기로 삼는 기업이라면 더욱 그렇다. 연방제라는 미국 특유의 제도와 중국 내 지역 간 경쟁은 유사한 점이 있다. 미국은 50개 주가 서로 다른 가운데 경쟁도 하고 협력도 한다. 중국은 성(省) 간에 치열하게, 때로는 과도할 만큼 경쟁하면서 투자를 유치하고 신기술 기업의 성장을 적극적으로 지원한다. 정부가 5개년 계획을 세워 산업 및 과학기술 정책을 일관되게 추진하는 것도 중국의 강점이다.
‘미국 예외주의’라는 상대적 우월도, 신기업이 진입하고 경쟁에서 뒤진 기업이 퇴출하면서 순위변동이 크게 이루어지는 역동성에 기반한다. 이른바 기업 교체율(churn rate) 개념이다. 중국의 빠른 기술 추격이 가능했던 배경으로, “먼저 테스트해보고 규제는 나중에, 정부와 업계가 함께 다듬는다”는 접근을 하면서 지방마다 다른 수준으로 규제를 선택할 수 있었다는 점이 눈에 띈다.
마리오 드라기는 유럽이 미국, 중국에 뒤진 원인을 규모와 속도, 혁신능력에서 찾고 있다. 새로운 시도를 하고 실패를 통해 배우며 성공사례를 바로 전파하는 유연성과 과감함이 유럽에는 부족하다는 것이다. 재러드 다이아몬드의 <총균쇠>가 전하는 문명사의 교훈도 비슷하다. 근대로 진행하던 시기에 작은 나라로 쪼개져 모험적 시도를 하면서 생존 경쟁을 해야 했던 유럽이 한 나라로 통일되어 중앙집권화되어 있던 중국보다 기술혁신과 산업혁명에서 앞섰고 해양 진출을 선점했다는 것이다. 올해 노벨 경제학상을 받은 3인 역시 혁신이 성장의 동력이며, 이를 위해 신기술 도입과 적용, 경쟁적 시장환경이 필요함을 강조한다. 이정동 교수 등의 <축적의 시간>도 시행착오를 통한 오랜 배움의 과정에 대한 개념이다. 달라야 빨리 축적할 수 있다.
이재명 정부가 지향하는 기술주도 성장, 잠재성장률 반전, 인공지능(AI) 3대 강국도 기업 생태계의 역동성에서 출발할 수밖에 없다. 새로운 시도를 쉽게 할 수 있고 기업의 진입과 성장, 퇴출이 활발하게 이루어지는 생태계를 만들 수 있느냐가 관건이다. 미국과 중국의 사례에서 우리는 어떤 시사점을 얻을까.
연방제 요소를 최대한 적용해보는 것이다. 전국을 같게 만들기, 모든 산업에 한 정책을 유니폼같이 적용하기에서 벗어나는 데서 출발할 수 있다. 어느 지역에서는 불가능하거나 사업성이 없어도 다른 지역을 찾아가면 가능하도록 여지를 넓혀보자. 규제 샌드박스의 정신이 그것이다.
‘5극 3특’의 균형성장도 지역 간 차별화가 되어야 동력이 생길 수 있다. 생명, 안전, 환경에 대한 양보가 아니라면, 전기·용수의 가격, 용지 사용조건, 인력 육성 및 활용 방식, 근로조건, 인허가 기간 등에서 지역 간 차이를 더 허용해야 한다. 다양성과 새로운 시도에 기반한 혁신이 국가생존을 좌우하는 세상이 되었다. 규모가 크지 않은 한국이 모두 같은 모습으로 한길을 가자고 하면 혁신은 어려워질 것이다.
무질서한 분열로 가자는 것이 아니다. 칸막이와 기득권에 의해 중복과 공백이 생기는 것을 줄이는 통합 과정은 늘 중요하다. 경제안보의 시대, 산업정책의 시대에 경제, 통상, 외교안보의 의사결정이 함께 조정되어야 한다. 부처 간, 중앙·지방 간, 소지역 간 이익과 권한이 국익이라는 틀에서 전략적으로 배분되어야 한다. 집적화와 규모의 경제 역시 적절한 차이 두기에서 촉진될 수 있다.
기술주도 성장전략을 내건 이재명 정부가 출범하고, 혁신 능력에 의해 국가 간 격차가 벌어지는 시기에, 남과 다르고 과거와 다르게 시도해볼 수 있는 여지를 키워야 하겠다. 우리 사회의 유인구조를 되돌아보게 된다. 뭔가 바꾸고 달리하고자 할 때, 그 결정을 하는 사람은 뭘 걱정할까. 결과가 기대와 다르면 비난하고 처벌하려는 힘만 강한 것이 현실이다.
지금처럼 변화무쌍한 세상에서 다 예측하고 결정하라는 것은 하지 말라는 것과 같다. 정책적 판단에 대해 사후 감사를 하고 수사를 하는 것은 누구의 이익을 위한 것인가. 한계 설정이 필요하다. 서로 다르게 하는 데서 혁신이 출발한다면, 그 변화가 장기적으로 지속되어야 결실을 거둘 수 있다. 정책의 지속성 면에서는 5년 단임제의 단점이 드러난다. 정권을 넘어 정책을 ‘이어달리기’하는 것을 대중이 평가해줄 필요가 있다.
이 칼럼의 제목은 ‘좋은 정부 만들기’다. 제목처럼 좋은 정부가 되기 위한 방도를 제안하는 것이 칼럼의 목적이다. 원래 정부는 입법·사법·행정을 망라한다. 하지만 흔히 정부라고 하면 행정부를 지칭한다. 행정부가 집행을 담당해서다. 정부의 삼권을 분립한 이유는, 그래야 견제와 균형을 통해 국민을 위한 행정이 가능하다는 믿음 때문이다. 그래서 행정학자인 내 입장으로 보자면, 입법부 즉 국회의 의의는 행정부를 제대로 견제하고 균형을 이룸으로써 국민에게 더 이로운 행정을 만드는 데 있다. 이는 나의 관심 분야인 재정에서도 마찬가지다. 그런 의미에서 오늘은 국회의 재정 역할을 따져보자.
이맘때의 국회는 몹시 분주한 게 정상이다. 열흘 남짓 남은 12월2일까지 내년도 예산안을 심의·확정해야 하기 때문이다. 내년도 예산안 규모는 700조원이 훌쩍 넘는다. 국민 1인당 거의 1500만원씩 나눠줄 수 있는 엄청난 규모다. 또한, 내년 한 해의 재정적자는 국민 1인당 200만원이 훨씬 넘을 예정인데, 그러면 국민 1인당 나랏빚은 3000만원에 근접하게 된다.
매년 ‘2주간 벼락치기’ 예산안 심의 반복
국민 각자의 주머니에서 빠져나갈 이 어마어마한 금액을 누구를 위해 얼마나 어떻게 쓸 것인지를 검토해 확정하는 일, 내년에도 대규모로 빚을 내 국민 부담을 더욱 늘리는 게 온당한지를 판단해 승인하는 일. 얼핏 생각해도 쉬운 일은 아닐 것 같고, 제대로 하려면 몹시나 시간이 걸릴 듯하다.
제도상으로는 국회 예산 심의에 제법 긴 시간이 할당되어 있다. 정부는 법 규정에 따라 9월 초까지 국회에 예산안을 제출해야 한다. 국회의 예산 확정 기한은 12월2일이므로 대략 90일이 심의에 할당된 셈이다. 예전에는 60일이었다. 그런데 60일은 충실한 예산안 심의에 태부족이라는 여론에 따라 한 달을 더 늘린 것이다.
이쯤이면 독자들이 어리둥절할 법하다. 국회가 내년도 예산안을 심의하겠다고 나선 것은 11월에 들어서이고, 본격적인 심의는 이번주부터 시작되었기 때문이다. 제도상 90일이 보장되었음에도 실제 심의 기간은 2주 남짓에 불과한 것이다. 올해만이 아니다. 매년 그랬다. 국회는 9월에 개원해 워밍업 마치고 추석 민심 살핀 후 10월의 국정감사가 끝나고 나서야, 비로소 예산 심의에 착수했다.
대체 2주 이내에 700조원이 넘는 돈의 용처와 규모가 제대로 짜인 것인지, 100조원이 넘는 빚을 추가로 지겠다는 것이 현명한 선택인지 어찌 판단하겠는가. 게다가 2주의 기간이나마 성실하게 심의하는 것 같지도 않다. 국회 관련 뉴스라곤 여전히 여야의 정쟁이 메인을 차지하며, 어쩌다 들리는 예산 관련 뉴스는 소위 코드 예산과 선심성 사업예산을 늘렸다는 것뿐이다. 이쯤 되면 어리둥절함을 넘어서 어처구니가 없다. 그리고 대관절 국회 예산 심의는 왜 있느냐는 회의가 들고, 그렇다면 해외는 어떠한지 궁금해진다. 국회 ‘심의’를 통해 행정부 예산안이 더 좋아지는 경우는 드물다. 그럼에도 국회 심의 ‘절차의 존재’는 중요하다. 심의 절차가 있기에 예산안이 공개된다. 예산안이 공개되기에 국회 지원기관인 예산정책처를 비롯해 언론과 시민단체가 검증한다. 그 때문에 행정부는 함부로 편성하지 못한다. 심의 자체는 날림일지언정, 예산안의 투명한 공개 덕에 그럭저럭 견제가 이뤄지고 예산 낭비가 예방되는 셈이다.
해외도 사정은 비슷하다. 다른 나라 국회의원이라고 해서 대한민국 국회의원보다 얼마나 더 투철한 애국심과 고결한 도덕성을 지녔겠는가. 당리당략 앞세우고 이익단체와 지역주민 눈치 보는 것은 도긴개긴일 것이다. 그럼에도 국회가 재정 역할을 무난하게 수행하는 나라들을 보면, 하나같이 그리되도록 제도와 절차가 구비되어 있다.
국회가 재정 역할을 잘하기 위해 다른 나라에는 있지만, 우리에겐 없는 제도와 절차로 대표적인 것은 둘이다. 하나는 재정 총량에 대한 사전 검토이고 다른 하나는 지출에 대한 사후 검토이다.
집행 후 목표 달성 평가해 조정 절차를
재정 총량 사전 검토는, 정부가 향후 수년간 매해 얼마를 걷고 얼마를 쓸 것이며 그 결과로 빚은 얼마나 지게 될지 계획서를 제출하면 국회가 검토해 승인하는 것이다. 국회가 승인했으므로, 행정부 예산 편성에 구속력을 지닌다. 우리도 매년 예산안 제출 때, 5년간의 재정 총량 계획서를 함께 제출한다. 하지만 제출에 그칠 뿐 국회 승인은 필요 없고 구속력도 없다. 그러니 정부는 전혀 신경 쓰지 않는다. 국회 승인을 받게 되면 재정 총량 계획을 세울 때 신중하게 되고, 구속력이 있으니 맘대로 빚을 늘릴 수 없게 된다.
지출 사후 검토는, 예산 집행 이후에 애초의 사업 목표가 얼마나 달성되었는지 평가하고 해당 사업의 필요성을 다시 한번 따져서 이후의 사업예산을 조정하는 것이다. 나는 예산 심의 과정에서 코드 예산이나 선심성 쪽지예산이 끼어드는 것을 탓하지 않는다. 예산의 정치적 성격을 감안하면, 아예 일정 규모는 그런 용도로 배정해도 괜찮겠다. 그보다는 정부가 야심 차게 내세우는 대규모 사업, 이를테면 AI 사업예산이 효과적으로 쓰일지가 훨씬 우려된다. 이런 사업은 명분이 뚜렷하고 예전에 없던 것이라 예산만으로 효과성을 판단하기는 어렵다. 천생 집행이 이뤄진 후에야 잘한 것과 못한 것을 알 수 있다. AI 사업은 다년도 사업이다. 그러니 내년도 집행 성과를 제대로 평가해 그 피드백을 후년도 예산에 반영하면 후년부터는 훨씬 사업 성과를 높일 수 있다. 이게 지출 사후 검토가 중요한 까닭이다. 다수 국가는 집행 성과를 꼼꼼히 따져 이듬해 예산에 반영하는 강한 장치를 갖추고 있다.
우리는 국회가 제 역할을 못한다고 비난한다. 우리 국회가 실망스러운 데는 국회의원들의 자질 탓도 일부는 있을 것이다. 하지만 그보다는 국회가 제 역할을 하도록 만드는 제도와 절차가 미비한 탓이 크다. 이런 제도·절차 중에는, 선거구제 개편처럼 이해가 첨예해 도입이 어려운 것도 있다. 하지만 앞서 말한 재정 관련 제도·절차는 국회의원들에게 불리할 게 없는 것들이라 맘만 먹으면 어렵지 않게 도입할 수 있고, 도입하면 재정 성과 향상에 제법 기여할 수 있다. 역량 있는 국회, 좋은 정부를 만들기 위해 쉬운 것부터 차근차근 마련해가자.

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