발기부전치료제구입 송민순 전 외교통상부 장관은 노무현 정부 때 한반도 비핵화를 위한 9·19 공동성명을 도출한 협상의 중심에 있었다. 그러나 지금은 “협상을 통한 북한 비핵화는 불가능하다”고 단언한다. 북한의 핵 위협 상황에서 한국의 대응과 미래를 위한 준비도 달라져야 한다고 했다.
송 전 장관은 한국이 ‘잠재적 핵능력을 가진 국가’로 가야 한다고 밝혔다. 그것이 “한국이 북한의 핵 위협과 미국 핵우산의 위력이라는 두 개의 그늘 밑에 사는 딜레마에서 벗어날 수 있는 방법”이고, 이를 위해 한·미 협상에서도 “우라늄 농축과 사용후핵연료 재처리 능력을 확보해야 한다”고 했다.
그는 미국에 과도하게 기댄 안보는 한국이 한·미 동맹 체제의 근간을 유지하면서 전략적 자율성을 갖는 ‘자립형 동맹’으로 진화해야 하고, 이 과정에서 전시작전통제권 전환은 필수적이라고 했다. 또한 “남북을 포함한 주변국과의 공존 체제를 위한 안보·통일 정책의 전환이 필요하다”고 했다. 이런 그의 생각이 최근 출간한 <좋은 담장 좋은 이웃>에 담겨 있다.
지난 14일 서울 용산의 연구실에서 송 전 장관을 만나고, 인터뷰가 끝난 직후 한·미 통상·안보 팩트시트(공동 설명자료)가 발표돼 추가 인터뷰를 진행했다.
- 이번 한·미 팩트시트를 총평해주시기 바랍니다.
“트럼프는 권투 링에서 격투기 전술을 구사합니다. 정부가 이런 미국을 상대로 힘들게 협상하면서 최선을 다하고 있다고 봅니다. 하지만 이번 팩트시트는 한국의 안보와 경제를 포함한 국가운영의 자율성을 심각하게 제약할 위험 요소를 내포하고 있음을 직시해야 합니다. 우선 방위정책, 산업구조, 금융, 농업, 통신, 법률산업, 환경 등이 망라돼 있는데 과거 한·미 자유무역협정(FTA) 협상 시 한국이 지켜냈던 보호장치를 대부분 열어줄 개연성이 있습니다. 또 한국의 의무나 책임은 명시적이고 구체적인 반면, 한국의 권리는 모호한 언어로 돼 있습니다. 아울러 정부는 전략투자 양해각서가 ‘법적 구속력’을 갖지 않는 행정합의여서 헌법 60조 국회의 조약 체결·비준 절차를 거치지 않아도 된다고 하지만, 다시 생각해볼 필요가 있습니다. 이 합의는 최소한 ‘정치적 구속력’은 가집니다. 1966년 체결된 주한미군 지휘협정(SOFA)도 행정협정이었지만 국회의 비준동의를 받았습니다. 정부가 앞으로 국정운영을 성공적으로 하기 위해서도 국회 동의 절차를 거치는 것이 좋을 거라고 봅니다.”
- 한국이 기대하는 우라늄 농축·사용후핵연료 재처리, 핵잠수함에 대한 합의는 어떠한가요.
“핵 연료주기 부분이 아주 모호하게 표현돼 있어요. 특히 미국은 ‘한·미 원자력 협정’과 ‘의회 절차’라는 2중의 통제장치를 먼저 설정하고 있는데, 한국이 이를 확보할 수 있도록 그 ‘과정’을 지원한다는 식으로 불확실한 경로를 만들어 두고 있습니다. 핵잠수함 관련 조항도 미국은 연료 확보를 위한 ‘경로’, 건조에 필요한 ‘조건의 진전’, 이를 위한 ‘긴밀한 협력’이라는 추상적이고 모호한 단어로 쿠션을 넣어 두고 있어요.”
- 정부는 우라늄 농축과 재처리 능력 확보에 대해 군사적 이용 가능성을 차단하면서 산업적·평화적 측면을 강조합니다.
“핵의 평화적 이용과 군사적 이용은 동전의 양면이어서 우라늄 농축·재처리 능력을 갖는 순간 자동적으로 핵 잠재력 국가가 됩니다. 삼척동자도 아는 이치를 우리가 이야기를 안 한다고 해서 미국이 우라늄 농축 능력을 허용할 거라는 것은 전혀 사리에 맞지 않습니다. 물론 정부가 군사적 이용 가능성을 내세울 필요는 없겠지요. 한·미가 공동으로 평화적 이용과 군사적 이용 사이의 방화벽을 확실하게 세우고, 세부적인 상황을 국제원자력기구(IAEA) 감시하에 시행하는 겁니다.”
- 핵잠수함 도입에 부정적인 이유는 무엇인지요.
“전 세계 핵잠 보유국은 모두 핵무기 보유국입니다. 핵무기 없이 핵잠을 운영하려는 것은 아귀가 맞지 않습니다. 호주가 예외적으로 핵잠 도입을 추진 중이지만 배타적 경제수역(EEZ)이 한국의 20배가 넘을 정도로 관리해야 할 해역이 방대합니다. 특히 중국 감시를 위해 미국 및 영국과 협력 차원에서 나온 계획입니다. 우리와는 사정이 다릅니다. 지금 한국이 우라늄 농축·재처리와 핵잠수함을 같이 추진하는데, 하나의 망치로 두 개의 못을 박으려 하면 초점도 흐려지고 집중도도 떨어집니다. 지금은 우라늄 농축 능력으로 경제적·안보적 효과를 겨냥하는 것이 중요합니다. 게다가 핵잠수함 한 척 건조비가 재래 잠수함 5~10배에 해당합니다. 국방의 다른 부분에는 구멍이 납니다. 또 핵잠수함의 다른 명칭은 공격 잠수함입니다. 한국이 미·중이 부딪치는 최전선, 특히 동중국해와 남중국해에서 앞장서 중국을 견제하겠다는 자세가 됩니다. 가늠하기 어려운 위험 부담을 염두에 둬야 합니다. 바둑의 수순이 거꾸로 되면 패착이잖아요. 우선은 핵연료주기 능력 확보에 집중해야 합니다. 그게 문제의 본질입니다.”
- 한국이 국방 예산을 국내총생산(GDP)의 3.5%로 증액하기로 했습니다.
“한국은 지난 20년간 GDP 대비 연평균 2.6%의 국방비를 지출해 왔습니다. 반면 일본은 1% 선, 독일은 1.5% 선인데 이들과 같거나 더 높은 수준의 국방예산 증액을 요구합니다. 증액되는 예산의 상당 부분인 연간 50억달러로 미국산 무기를 사기로 했습니다. 국방예산 증액의 타당성은 물론 국가재정 운용상 가능성 자체도 심각하게 생각해야 합니다.”
- ‘주한미군에 대한 포괄적 지원’이란 항목이 처음 등장했는데요.
“팩트시트에 따르면, 2030년까지 매년 66억달러를 지원하도록 돼 있어요. 양측에 이견이 발생하면 문서의 실제 표현이 우선합니다. 더욱이 미국은 미군을 위한 한국의 토지 제공, 전기·수도요금 할인 같은 간접 지원을 방위비 분담에 공식적으로 계상한 적이 없어요. 현재 문장대로 하면 기존의 연간 11억달러를 6배로 늘어나는 겁니다. ‘포괄적 지원’이란 말에 미국 군사력의 훈련용 한국 전개비용도 포함될 여지가 있어요.”
- 중국을 직접 거론하진 않았지만 ‘북한을 포함해 동맹에 대한 모든 역내 위협에 대한 미국의 재래식 억제 태세를 강화한다’고 했습니다.
“한·미 동맹에 미치는 ‘모든 위협’에 대항하기 위한 ‘미국의 재래 전력’을 한·미가 공동으로 증강시킨다는 부분은 심각한 의미가 있습니다. 한·미는 이미 대북 억지를 위한 재래 군사력은 한국이, 핵우산은 미국이 각각 주도한다는 ‘재래·핵 군비 통합(CNI)’ 교리를 발전시키는 중입니다. 이 표현은 중국 견제에 집중하는 미국 재래 군사력의 한국 배치로 읽힐 겁니다.”
송 전 장관의 안보 팩트시트에 대한 비판적 평가에는 한·미 간 구조적 요인에 대한 인식이 자리 잡고 있다. 이번에 쓴 <좋은 담장 좋은 이웃>은 한국의 미래를 위한 안보·통일의 과제를 12개의 질문에 대한 답변으로 풀어냈다.
“한국은 일본이나 유럽의 미국 동맹국들에 비해 더 각박한 대접을 받고 있습니다. 기본적으로 다른 어떤 나라보다도 안보를 미국에 사실상 전적으로 의존하고 있고, 비현실적 통일정책을 미국과 주변국들이 활용하기 때문입니다. 그러니 미국이 ‘주한미군을 지속시켜 준다’ ‘핵우산을 강화한다’면서 ‘국방예산을 올려라’ ‘방위비분담금을 올려라’ 하는 거 아닙니까. 이제 한·미 동맹 체제의 근간을 유지하면서 전략적 자율성을 갖는 ‘자립형 동맹’으로 가고, 남북을 포함한 주변국과의 공존 체제를 위한 안보·통일 정책과 자세의 전환이 필요합니다.”
- 협상을 통한 북한 비핵화를 ‘불가능하다’, 나아가 ‘허상’이라고까지 했습니다.
“2005년 9·19 공동성명 같은 협상도 북한이 핵무기를 개발하는 도상에 있었기 때문에 그 문턱을 넘지 않도록 지연시키고, 그사이 다른 가능성을 찾자는 것이었습니다. 그런데 북한은 2017년 말 사실상 핵국가가 됐습니다. 북한이 핵을 만든 동기와 핵의 효용을 생각해봐야 합니다. 북한은 기본적으로 재래 군비에서 밀리니까 핵으로 보완하겠다는 겁니다. 핵무기는 세습독재 국가에서 정권의 권위를 부여하는 효과를 발휘하고, 국제적인 위상을 굉장히 올려줍니다. 또 방위산업 능력을 보여줘 아프리카·중동 국가들에 무기 수출 효과도 가져옵니다. 무엇보다 핵을 포기했거나 핵 개발에 실패한 국가나 정권이 당한 사례들이 줄을 잇고 있습니다. 이런 상황에서 북한이 핵을 포기할 가능성은 전무하다고 볼 수 있습니다. 불가능한 비핵화를 전제로 한 어떤 정책도 허상이라는 거죠.”
- 이재명 정부가 ‘북한 핵·미사일 개발 중단(동결), 감축, 비핵화’라는 비핵화 3단계 구상을 제시했습니다. 1단계인 중단은 북한이 핵을 가지고 있다는 현실을 인정하는 걸로 보일 수 있습니다.
“당장 북한의 비핵화가 불가능하다는 이재명 정부의 판단이 맞습니다. 문제는 북한이 핵무기를 동결한 다음에 감축·폐기하는 단계까지 무한한 시간이 될 것이라는 점입니다. 그러면 우리는 북한의 핵 위협과 미국 핵우산 위력이라는 두 개의 그늘 밑에서 움츠리고 살아야 하는 거죠. 그러한 딜레마를 완화시키는 현실적 방안으로 핵 잠재력을 이야기하는 겁니다.”
- 자립형 동맹으로 가는 과정에서 전작권 전환은 필수적이라고 했습니다. 그런데 노무현 정부 때 합의하고도 20년이 다 돼 가는데 아직 전환되지 않았습니다.
“작전권 전환에 반대하는 사람들이 ‘작전권을 가져오면 미군이 철수한다’는 맞지 않는 논리를 많이 작동시켜 왔어요. 작전권 전환은 한국이 ‘안보 버스’를 운전하는 데 운전대를 미국이 잡고, 한국이 조수를 하는데 위치를 바꾸자는 겁니다. 미군이 버스에서 내리는 게 아닙니다. 일본 자위대는 일본이 작전권을 갖고 있는데 미군이 어떻게 일본에 있습니까. 주한미군은 한국군에 대한 작전권 때문이 아니라 미국이 국가 안보 이익 전체에서 판단해 있는 겁니다. 이 문제는 반미·친미 같은 정치적 문제가 아니라 전적으로 군사적 판단에 의해서 해야 합니다. 또 전작권 전환을 위해선 정보·통신·정찰·감시를 포함한 남한의 재래 군비, 미국의 핵우산, 한국의 잠재적 핵능력이라는 세 가지 요소에서 균형을 맞추면서 전환하면 됩니다.”
- 전작권 전환 시기를 분명하게 설정하는 게 필요해 보입니다.
“이재명 정부가 출범한 지 몇달 안 됐으니 내년에는 목표 시기를 정하겠죠. 수능 시험 날짜가 정해져야 거기에 맞춰 준비하지, 언제 될지 모른다면 공부가 됩니까. 이 정부 임기 끝부분까지 가면 안 되고, 집권 4년째 되는 즈음에는 이뤄져야겠죠.”
- 동맹 현대화의 키워드가 미국은 중국일 텐데요.
“중국을 염두에 뒀다고 봐야죠. 그런데 한반도와 국제정세에 비춰 우리에게 한·미 군사동맹은 선택이 아니라 필수입니다. 그렇다면 필수과목은 우선 합격해야죠. 과락하면 안 되잖아요. 중국이라는 선택과목 점수가 좀 낮아지는 것이 불가피할 수 있습니다. 당연히 그로 인한 피해를 최소화하도록 세심한 관리가 필요하죠.”
한국의 역대 정부는 ‘교류협력-비핵화-평화체제-통일’이라는 ‘따뜻한 평화(적극적 평화)’를 추진했다. 그러나 송 전 장관은 이제는 ‘분단 현실 인정-힘의 균형-안정·공존’이라는 ‘차가운 평화(소극적 평화)’가 필요하다고 본다. 2022년 12월8일 ‘김대중 노벨 평화상 22주년 기념 행사’ 연설에선 “만약에 김대중 대통령님이 살아계신다면 이렇게 이야기하겠습니다”라며 이번 책의 기본 그림을 밝히기도 했다. 김정은이 ‘적대적 두 국가’를 선언하기 1년 전이다. 송 전 장관은 “김정은은 세습독재를 유지하기 위한 ‘두 국가’지만 나는 세습독재를 넘어 통일의 길을 위한 것”이라고 했다.
- 이 대통령의 ‘E·N·D(교류·관계 정상화·비핵화) 이니셔티브’ 구상은 ‘적극적 평화’의 연장선상으로 보입니다.
“지금은 ‘적극적 평화’를 추진할 환경이 안 됩니다. 겨울인데 봄옷으로 갈아입는 겁니다. 봄옷을 입는다고 봄이 옵니까? ‘차가운 평화’는 우선 있는 그대로 안정 상태를 유지하는 겁니다. 우리가 다리가 부러지면 깁스를 하고 안정을 취하는데 ‘E·N·D’는 안정의 시기를 생략하고 재활 운동을 하겠다는 거거든요. 우리는 대통령 5년 단임제여서 임기 내 무엇을 만들 욕심에 상처가 났든 어쨌든 운동장에 나가 뛰려고 합니다. 그러면 상처가 덧납니다. 수십년간 그런 악순환이 반복됐어요. ‘좋은 담장 좋은 이웃’은 안정 상태를 유지하고 재활할 수 있는 시간이 되면 하자는 것입니다.”
- 남북이 한반도에 ‘좋은 담장’은 어떻게 쌓아야 합니까.
“남북, 한·미, 한·중 사이에 서로의 경계가 분명해야 돼요. 주고받는 계산이 분명한 관계가 돼야 합니다. 남북관계에서는 특수한 관계라고 해서 계산이 불분명한데 ‘너는 너대로 살아라’라고 해야 합니다. 억지로 담장에 구멍을 만들어서 찬 바람, 더운 바람을 넣을 필요 없어요.”
- 책에선 ‘남북이 좋은 담장을 두고 살더라도 한국이 주도해서 접촉과 교류의 문을 열어둬야 된다’고 하셨는데요.
“북한에 자꾸 개혁·개방하라고 하고, 독재를 비판하면 더 움츠러들고 주민들을 더 단속하고 통제합니다. ‘좋은 담장 좋은 이웃’으로 놔두면 북한이 주민을 통제하고 탄압할 명분이나 분위기가 약해집니다. 담장이 낮아지고 구멍도 생기면 접촉과 교류도 가능해지겠지요. 중국과 북한도 서로 경계하고 서로를 못 살게 하지 않기 때문에 교류하잖아요. 이걸 남북 간 교류에 대입시켜보면 그림이 그려지지 않을까요.”
- 남북이 ‘좋은 담장’을 두고 너무 오래 지내면 영구 분단으로 가는 것 아니냐는 지적도 있습니다.
“지금까지 해왔던 많은 반복된 실패한 정책들을 선택했을 때와, ‘좋은 담장’으로 갔을 때의 영구 분단 가능성의 차이 문제입니다. 지금 같은 정책을 계속하면 통하는 것 자체가 안 되고, 점점 악화됩니다. ‘좋은 담장’ 정책은 통일(統一)로 가기 위한 ‘통이(通二)’의 가능성이 지금까지 추진했던 다른 정책보다 높다고 봅니다. 통일 문제는 남북한만의 문제가 아닙니다. 주변의 환경, 국제정세에도 다 맞춰야 합니다. ‘좋은 담장 좋은 이웃’으로 가는 과정에서 어느 시기에 가서 통일이 결과물로 나타날 수 있는 것이지, 설계에 의해 도달할 수 있는 목표가 되기는 어렵다고 생각합니다.”
- 지난달 경주 APEC 정상회의 때 북·미 정상회담이 무산됐는데 향후 성사될 수 있을까요.
“트럼프가 쇼나 스펙터클을 좋아하기 때문에 가능성은 있지만, 그리 높지 않다고 봅니다. 실제로 얻을 게 없기 때문입니다. 트럼프가 북한 핵을 동결시키고 제재를 해제해주겠다고 하면 전 세계적으로, 특히 미국 내에서 몰매를 맞습니다. ‘이란은 핵을 못 만들어서 두드려 맞았고 북한은 만들고 나니까 봐주네’라는 거죠. 김정은은 트럼프가 언제 표변할지 모르는데 핵보유 효용을 포기하는 거래를 할까요.”
송 전 장관은 자신의 제안에 대해 “내 스스로 좌표 설정을 한 적이 없다”며 “그러다 보니 어떤 때는 진보적, 어떤 때는 보수적이어서 양쪽 모두에 욕먹을 수 있는 입장”이라고 했다. 그는 “국민들 사이에서 ‘아니, 그거 말이 좀 되잖아’라는 공감의 창을 넓히는 데 벽돌 하나라도 놓았으면 좋겠다”는 소망으로 인터뷰를 마무리했다.
강경화 주미대사는 18일(현지시간) 한·미 간 전격 타결된 통상·안보 협의와 관련 “우리는 지금 한·미 동맹의 새로운 시작점에 서 있다”고 평가했다. 특히 핵(원자력) 추진 잠수함에 대해선 양 정상의 의지가 확고해 절차적 걸림돌이 없을 것으로 대사관은 내다봤다.
강 대사는 이날 워싱턴에 있는 한국문화원에서 열린 취임 후 첫 특파원 간담회에서 “복잡한 국제정세 속에서 한국은 어려운 도전과제와 불확실성을 마주하고 있다”며 “국익 중심 실용외교를 실천하려면 굳건하고 미래지향적인 한·미 동맹이 뒷받침되어야 하는 만큼 현지 대사로서 무거운 책임감을 느낀다”고 말했다.
강 대사는 “한·미 공동 팩트시트에 나와 있듯이 우리는 미국과의 치열한 협상 끝에 3500억달러 대미 금융투자 패키지, 품목관세 인하 등 세부 내용에 합의했다”며 “이로써 한·미 간 상호호혜적인 무역 기반이 마련됐다”고 강조했다.
일각에서는 연내 최종 결론이 나올 것으로 예상되는 미 연방대법원의 상호관세 소송에서 위법 판결이 내려지면 팩트시트에 담긴 3500억달러 대미 투자 조항도 재협상 할 수 있는 것 아니냐는 기대가 나온다. 하지만 대사관은 설령 상호관세 위법 판결이 나오더라도, 트럼프 대통령에게는 품목별 관세 등 휘두를 수 있는 다른 권한이 많은 만큼, 타결된 합의를 잘 이행하는 것이 우리 경제에 더 안전할 것이라 보고 있는 것으로 전해졌다.
강 대사는 또 원자력 추진 잠수함·우라늄 농축 및 재처리 등 “전례 없이 굵직한 성과들을 거뒀다”고 소개하면서 “대미 외교 최전선에서 힘들게 일궈낸 성과들이 차질없이 이행될 수 있도록 노력하겠다”는 각오를 밝혔다.
특히 원자력 추진 잠수함 건조 관련해서는 이재명 대통령과 트럼프 대통령 간 논의가 명확히 이뤄진 만큼 현 트럼프 행정부 부처 간 이견은 감지되지 않는다는 게 대사관의 판단인 것으로 전해졌다. 또 양 정상의 의지가 확고해 절차적으로도 크게 걸림돌은 없을 것으로 보는 것으로 알려졌다. 트럼프 대통령은 지난달 한·미 정상회담에서 원자력 추진 잠수함에 대해 이 대통령에게 많은 질문을 던진 것으로 알려졌다.
한·미 조선 협력의 하나로 미 군함을 한국에서 건조하는 방안에 대해선 미국 내에서 의회의 입법 과정을 거치려면 시간이 걸리는 만큼, 트럼프 대통령이 행정명령 등 대통령 권한을 활용하는 방안을 선택할 가능성이 크다고 대사관은 보고 있다.
강 대사는 또 “우리 정부는 미국과 함께 피스메이커와 페이스메이커로서 남북 대화와 북미 대화의 여건이 성숙될 수 있도록 계속 노력할 예정”이라면서 “미국과 긴밀히 소통하면서 우리 대북 정책에 대한 미 측의 계속된 지지를 확보해 갈 것”이라 강조했다. 트럼프 대통령이 지난달 말 한국에서 열린 아시아태평양경제협력체(APEC) 정상회의를 계기로 김정은 북한 국무위원장과의 만남 의사를 피력했으나 결국 무산됐지만, 앞으로 미국 조야를 상대로 북한과의 대화가 추진·성사될 수 있도록 계속 힘쓰겠다는 취지다.
한편 트럼프 2기 행정부 들어 주목을 받아온 한국의 방위비 분담금(주한미군 주둔 비용 중 한국의 부담액) 인상이나 주한미군 주둔 규모 변화와 관련해서는 한미 정상회담에서 특별히 논의되지 않은 것으로 전해졌다.
한·미 공동 팩트시트에는 “가능한 한 조속히 한국의 법적 요건에 부합하게 (한국의) 국방비 지출을 국내총생산(GDP)의 3.5%로 증액한다”는 내용과 “한국의 법적 요건에 부합하게 주한미군을 위한 330억 달러 상당의 포괄적 지원을 제공한다”는 등의 내용이 포함됐다.
다만 양국은 윤석열·조 바이든 대통령 재임 당시인 작년 도출된 방위비 분담금 합의(2026년 이후 적용분)는 변경하지 않고 유지한다는 데 뜻을 같이했다.
내년 3월 노란봉투법(노동조합 및 노동관계조정법 2·3조 개정안) 시행을 앞두고 정부가 원청과 하청의 교섭창구 단일화를 우선하는 방향으로 시행령을 마련 중인 것으로 확인됐다. 원·하청이 단일화에 합의하지 못할 경우 교섭단위 분리를 신청할 수 있게 한다는 방침이다.
노동계는 정부 방침대로라면 원청 위주의 교섭구도가 고착될 것이라고 우려한다. ‘하청노동자의 단체교섭권 보장’이라는 노란봉투법 취지가 무색해질 수 있다는 지적이 나온다.
19일 취재를 종합하면, 고용노동부는 노란봉투법 시행령 개정 작업에서 원·하청 교섭창구 단일화를 우선 지원하는 방향을 검토하고 있다. 노사 및 원·하청 노조가 공동 교섭에 합의하지 못하면 창구 단일화 절차를 밟는다는 방침이다.
교섭창구 단일화는 복수 노조가 존재하는 사업장에서 교섭 대표를 한 곳으로 정해 사용자와 교섭하도록 하는 제도다. 원청과 하청노조 간 교섭이 가능하도록 하는 노란봉투법 개정 당시부터 이 규정이 어떻게 적용될지가 쟁점으로 떠올랐다. 노동계는 개별 노조의 자율교섭권 보장을 주장해 왔고, 경영계는 원·하청 교섭창구 단일화가 필요하다는 입장이다.
정부는 하청노조가 개별 교섭을 요구하며 교섭단위 분리를 신청할 경우 노동위원회가 분리 여부를 판단하도록 할 방침이다. 정부는 이해관계 공통성, 이익대표 적절성, 노조 간 갈등 가능성 등을 고려 기준으로 시행령에 명시하는 방안을 유력하게 검토 중이다.
노동위원회 판단에 따라 원청이 하청노조 여러 곳과 각각 교섭을 진행할 수도 있고, 직무가 유사한 하청들을 묶어 통합 교섭을 진행할 수도 있다. 정부는 근로조건 중 일부라도 원청의 실질적 지배력이 인정되면 원청이 사용자로서 교섭절차를 진행하도록 할 예정이다.
노동계는 정부 설계가 “교섭창구 단일화 제도 강화로 이어질 것”이라고 본다. 노동위원회가 그간 교섭단위 분리를 보수적으로 결정해 온 만큼 하청 노조의 개별 교섭 요구를 인정할 가능성이 낮다는 것이다. 또 사용자가 창구 단일화를 명분으로 교섭을 거부하고, 교섭단위 분리에 불복해 소송을 할 경우 교섭이 더 어려워질 수 있다는 우려도 있다.
노동부는 개별 교섭보다는 유사 노조끼리 묶어서 교섭하는 게 초기업 단위·산별 교섭의 방향성과 맞다고 판단한 것으로 알려졌다. 노동부는 노란봉투법 관련 시행령 개정안 검토 작업을 마치는대로 구체적인 안을 공개할 예정이다.

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